EU og Polen i klimapolitikken: Hvem bestemmer over hvem og hva er konsekvensene for Norge?

En av de store utfordringene i klimapolitikken er utforming av felles regler som gir nye muligheter også for dem som vil minst. La oss ta et tilbakeblikk på 2020-målene.

EU mot Polen

EUs klima- og energimål for 2020 skal nås ved hjelp av en pakke med bindende virkemidler. Poenget med denne pakken er å redusere nasjonale utslipp og gi nye muligheter for grønn vekst. Noen av de viktigste elementene i pakken ble vedtatt i 2008 sammen med et stort EU-program for forskning og innovasjon på lavkarbonteknologier:

• Karbonfangst- og lagring: Regler om sikker geologisk lagring. Mål om 12 pilotprosjekter innen 2015 med sikte på storskala demonstrasjon for kull innen 2020;
• Fornybar: Bindende nasjonale mål som skal føre til 20 % fornybart energikonsum i EU innen 2020;
• Innsatsfordeling: Bindende nasjonale mål for sektorer utenfor kvotesystemet, som transport, landbruk, bygg og avfall. Disse sektorene står for drøyt 55 % av utslippene i EU og skal bidra med 10 % kutt innen 2020 sammenlignet med 2005;
• Kvotesystemet: Bindende EU-mål og et årlig reduksjonstak for installasjoner innen kraftproduksjon, industri og luftfart. Sektorene står for snaut 45 % av utslippene i EU og skal bidra med 21 % kutt innen 2020 sammenlignet med 2005.

Hvordan har denne pakken påvirket Polen 10 år etter at den ble vedtatt?

Karbonfangst- og lagring var selve kinderegget i EUs klimapolitikk – spesielt rettet mot land med store nasjonale kullressurser. Disse landene kunne bruke karbonfangst- og lagring til å kombinere tre ting: kull, energisikkerhet og utslippskutt.

Polen er det mest kullavhengige landet i EU og den største kullforbrukeren etter Tyskland. Nasjonale kullressurser står for over 80 % av elektrisitetsproduksjonen, mesteparten av CO₂-utslippene og mange arbeidsplasser. Kullgruvesektoren i Polen sysselsetter omtrent 100 000 mennesker.

Polen var positiv til EUs satsing på karbonfangst- og lagring. To store pilotprosjekter ble planlagt og støttet økonomisk av EU og Norge. Det ene prosjektet var knyttet til Belchatow – det største kullkraftverket i Europa. Verket eies av PGE – det største av de fire statseide kraftselskapene i Polen. Begge pilotprosjektene ble imidlertid skrinlagt i 2013 hovedsakelig på grunn av manglende finansiering.

Det er ingen nye initiativer på gang og karbonfangst og -lagring ser foreløpig ikke ut til å ha noen framtid i Polen. Det skal også sies at ingen andre EU-land har realisert noen av de 12 pilotene.

EUs fornybardirektiv fastsatte et bindende mål for Polen på 15 % fornybart energikonsum innen 2020. Det er omtrent en fordobling fra 2005 og ganske ambisiøst. Til sammenligning strever fornybarlokomotivet Tyskland med å nå sin målsetting på 18 %.

Gjennomføringen av EUs fornybardirektiv i Polen har ført til motstand fra de store kraftselskapene og politiske partier. Motstanden nådde et toppunkt i 2012 da Polens nest største politiske parti foreslo å reforhandle hele klima- og energipakken med EU – dog uten hell og realisme. De store kraftselskapene har insistert på å beholde fornybarkontrollen gjennom støtteordninger til brenning av biomasse i kullkraftverk. Etter trusler om høye dagsbøter fra EU, ble fornybardirektivet gjennomført i 2015 – nesten fem år etter den offisielle fristen.

Likevel kan Polen nå 15 %-målsettingen, men nesten halvparten av fornybarandelen er basert på sambrenning av kull og biomasse. Polen er ikke alene i Europa om å brenne alt fra pellets importert fra utviklingsland til ved i kullkraftverk for å nå EUs fornybarmål. Det er lovlig, men ikke noe alternativ til kull. Tvert imot kan sambrenning styrke kullkraftselskapene som får inntekter fra grønne sertifikater i tillegg til kull.

Vindkraft har også økt kraftig i Polen, men en ny vindkraftlov kan sette en stopper for utviklingen. Loven forbyr nye vindmøller nærmere enn omtrent 1,5-2 km (avhengig av vindmøllenes høyde) fra nærmeste bebyggelse eller naturområde. Det utelukker nesten alt landareal for ny vindkraft i Polen. Vindkraftnæringen beskriver situasjonen som kritisk.

Gjennom innsatsfordelingen kan Polen øke utslippene med 14 % mellom 2005 og 2020 for sektorer utenfor kvotesystemet. Grunnen er at fordelingen av innsats gjøres ut fra EU landenes bruttonasjonalprodukt pr. innbygger. Da slipper Polen billig unna som et relativt fattig EU-land.

Prinsippet for EUs klimadugnad er at rike land må kutte utslipp – fattige land kan øke. Polen vil nå målsettingen med god margin uten bruk av nye virkemidler eller tiltak. Det hører også med til historien at utslippsreduksjonen var formidabel (omtrent 30 % fra 1990) da Polen moderniserte økonomien fram mot EU-medlemskap i 2004.

Kvotesystemet har vært en rød klut for Polen fra det ble innført i 2005. Grunnen er ganske enkelt at karbonprising rammer kull hardest. Men Polen har fått gjennomslag i EU for flere særordninger og subsidier, som delvis har blitt brukt til å modernisere kullkraft. Sammen med andre sentral- og østeuropeiske land får Polen en stor andel gratiskvoter for å dekke utslipp også fra kraftproduksjon. I tillegg har kvoteprisen vært svært lav og lite «truende» for polske kullinteresser.

Konklusjonen er at EUs 2020-politikk i liten grad har påvirket Polen mot en grønnere kurs. Kull står fortsatt sentralt i nasjonale strategier og planer for å sikre energisikkerheten i framtiden, selv om kjernekraft kan bli en mulig joker på sikt.

Polen mot EU

EUs klima- og energipolitikk blir nå revidert mot 2030. Mye er allerede ferdigforhandlet i Brussel, som kvotesystemet og innsatsfordelingen. Hvordan har Polens erfaringer med EUs 2020-politikk påvirket polske posisjoner og EUs klimapolitikk for 2030?

Polens erfaringer med EUs karbonfangst og fornybarpolitikk har vært «dårlig» i den forstand at politikken enten ikke har ført til resultater eller blitt møtt med stor intern motstand. Som konsekvens har Polen motsatt seg økt satsing på karbonfangst og -lagring i EU og nye bindende nasjonale fornybarmål mot 2030.

For karbonfangst- og lagring er holdningen nå at det går på bekostning av modernisering av kullkraft. Polens erfaringer med innsatsfordeling og kvotesystemet har vært «bedre enn fryktet». Disse EU-virkemidlene har lagt lite press på energiomstilling i Polen. En viktig grunn er at lavere økonomisk aktivitet etter finanskrisen har gitt utslippsreduksjon og lave kvotepriser. Resultatet er at Polen motvillig har akseptert en styrkning av både kvotesystemet og innsatsfordeling mot 2030 og samtidig forsøkt å slippe unna så billig som mulig.

Hvis vi da ser på innholdet i EUs reviderte politikk som skal gjelde fra 2021 til 2030, er det ingen ny stor satsing på karbonfangst og -lagring. Satsingen er nedprioritert i EUs forsknings- og innovasjonsprogram. Bindende nasjonale fornybarmål er borte. Stats- og regjeringssjefene i EU har allerede bestemt at nasjonale fornybarmål skal bort, selv om forhandlingene om EUs fornybardirektiv ikke er ferdig.

EU har derimot vedtatt en styrkning av både innsatsfordeling og kvotesystemet, som blir to sentrale bærebjelker for å redusere utslippene i EU med 40 % mellom 1990 og 2030. Disse virkemidlene er fortsatt basert på særordninger og subsidier for Polen og andre sentral- og østeuropeiske land.

I forhandlingene fikk Polen og allierte gjennomslag for større fleksibilitet i innsatsfordelingen og en økning i gratiskvoter til kraftproduksjon. Det er liten tvil om at forhandlingene i EU ville gått raskere og ført til mer ambisiøse resultater uten Polen.

Tross sammenheng mellom polske erfaringer, posisjoner og revisjonen av EUs politikk mot 2030, er det selvfølgelig ikke bare Polen som bestemmer EUs klimapolitikk, selv ikke i allianse med andre sentral- og østeuropeiske land. Hadde det vært tilfelle, ville EU trolig ikke hatt noen klimapolitikk å snakke om. Men Polen har hatt innflytelse som det største landet som vil minst fordi EU strekker seg langt for å oppnå enighet i klimapolitikken. Enighet sikrer legitimitet og øker mulighetene for at politikken faktisk blir gjennomført.

Dynamikken mellom EU og Polen kan endre seg i framtiden for eksempel med en høyere kvotepris, som vi allerede ser tegn til etter revisjonen av kvotesystemet. Dynamikken kan også påvirkes av at pådriveren Storbritannia er på vei ut. Da rykker Polen opp som EUs femte største medlemsland. Men interne politiske endringer er trolig viktigere enn ytre press. På kort sikt er det ingen klimalysning i sikte. Stort sett alle politiske partier i parlamentet (Sejmen) er kritiske til EUs klimapolitikk og imot avvikling av kullkraft. Med det nasjonalkonservative Lov- og rettferdighetspartiet (PiS) ved roret er det heller ingen grunn til å vente store endringer. Neste parlamentsvalg er høsten 2019.

Norge inn?

Særordninger og subsidier har foreløpig begrenset Polens svekkelse av felles EU-regler som også gjelder for Norge. Norge er med i EUs kvotesystem og fornybarpolitikk.

I 2015 gikk Stortinget inn for et samarbeid med EU også for sektorer som ikke omfattes av kvotesystemet. Dermed blir nesten alle nasjonale utslipp omfattet av felles EU-regler.

Europakommisjonen har foreslått at Norge skal kutte utslippene med 40 % i sektorer utenfor kvotesystemet mellom 2005 og 2030 fordi Norge er et rikt land. Transportsektoren står for omtrent 60 % av disse utslippene.

Det er likevel ikke sikkert at det blir noen avtale med EU på grunn av uenighet om avtaleform. Hva EUs regelverk egentlig vil bety for norske forpliktelser og utslipp er også usikkert. Da EU vedtok ny innsatsfordeling i januar i år fulgte det med ulike typer fleksibilitet som vil påvirke det reelle ambisjonsnivået for Norge.

Norge har blant annet mulighet til å betale for utslippskutt i andre EU-land for å nå 40 %-målsettingen. Det stilles ingen krav i EUs innsatsfordeling til hvor store kutt som må tas «hjemme». Hvis Norge bruker denne muligheten er det Polen og andre sentral- og østeuropeiske land som kan by på de billigste utslippskuttene.