Parisavtalens svake punkt: Hvordan få skrudd opp ambisjonsnivået?

Allerede da Parisavtalen ble vedtatt i 2015 var det klart at avtalen er bygd på forventningen om at nøkkelaktører som har en stor andel av verdens klimagassutslipp må gå foran og ta et ansvar for klimakutt, og få andre til å følge etter.

Intensjonen i Paris var å skape en dynamikk der de store utslippslandene (som USA, Brasil, India, Kina og EU) går foran, høster erfaringer med nasjonal klimapolitikk som er effektiv, og inspirerer og lærer av hverandre. Heving av ambisjonsnivået på klimapolitikken hviler på denne dynamikken, og det finnes ingen straffemekanisme i avtalen som kan tvinge fram etterlevelse eller ambisjonsøkning. Dette er også avtalens akilleshæl, og i Katowice ble det tydelig at nøkkelaktørene nøler med å innta den forventede rollen.

EU sliter med intern uenighet blant medlemslandene om videre ambisjonsøkning, Kinas utslipp fortsetter å øke, Brasil har valgt en klimaskeptiker til president, og USA har inntatt en bremseklossrolle som preget COP 24-forhandlingene.

President Trump annonserte i juni 2017 at USA vil trekke seg fra Parisavtalen. Dette kan imidlertid ikke skje før tidligst fire år etter at avtalen trådte i kraft, slik at USA må forbli medlem helt til november 2020. I mellomtiden fortsetter USA å delta ved forhandlingsbordet. Men USAs rolle i klimaforhandlingene har endret seg drastisk på flere måter. Fra å presse på for en avtale i Paris, med tett diplomati i en pådriverallianse med Kina hvor begge nøkkelaktører meldte tidlig fra om et troverdig, relativt ambisiøst nasjonalt bidrag til utslippskutt, var det i Katowice ingen tegn på slikt lederskap fra USAs side.

På mange spesifikke, tekniske områder i regelboka inntok USAs forhandlere i Katowice de samme posisjonene som landet har hatt over lang tid – for eksempel å få på plass et sterkt regelverk for klarhet og rapportering av utslippsdata - men nå med en ny begrunnelse: Nå ble det viktig å få en regelbok for Parisavtalen som er så god at USA eventuelt kan velge å forbli medlem fordi de har fått forhandlet fram en bedre avtale, eller at landet uten for mange barrierer kan melde seg inn igjen på et senere tidspunkt. Slik bidro USA med løsninger i regelboka som skal sikre framtidig deltakelse.

Det som manglet var imidlertid en pådriverrolle i tråd med intensjonene i Parisavtalen fra USA sin side i forhold til økte ambisjoner for de nasjonale bidragene til utslippskutt. Dette påvirket dynamikken mellom partene i forhandlingene. Uten USA som pådriver var det vanskeligere å få de andre nøkkelaktørene til å presse på for sterkere utslippskutt i neste runde av innmelding av nye nasjonale bidrag som skal skje i 2020.

I to sentrale diskusjoner i Katowice var det særlig synlig at USAs rolle har endret seg under Trumps ledelse. For det første var USA nærmest fraværende i Talanoa-dialogen, som skulle inspirere landene til sterkere nasjonale klimatiltak og være en slags prøvestein for kommende runder av ‘global stocktake’ som ligger inne i Parisavtalen hvert femte år. For det andre nektet USA, sammen med Saudi-Arabia, Russland og Kuwait, å «ønske velkommen» FNs klimapanels rapport om konsekvensene av 1,5°C global temperaturøkning. Rapporten kunne potensielt ha blitt en viktig begrunnelse for hvorfor landenes ambisjoner for utslippskutt må økes raskt, men alliansen mellom disse store oljelandene satte en stopper for det.

Parisavtalen ble til i en tid da store nøkkelaktører som USA og Kina sammen inntok rollen som pådrivere. I Katowice manglet denne alliansen, og det preger nå utfallet av COP 24 og regelboka som ble vedtatt der.