EUs grønne omstilling og aluminiums- og stålindustrien i Norge og Sverige

I masteroppgaven skrevet ved Universitetet i Bergen tok Helena utgangspunkt i stål- og aluminiumssektoren og gjorde en sammenligning mellom Norge og Sverige.

– Jeg valgte å ta utgangspunkt i disse to sektorene fordi de er spesielt relevante i henholdsvis Norge og Sverige. Aluminiumssektoren er en av de sektorene der karbonjusteringsmekanismen treffer tidlig, og Norge er en av Europas største produsenter av aluminium.

– Når det gjelder Sverige og stålproduksjon er det relevant både for å få inn et EU-land i sammenligningen, og fordi stålindustrien har en sentral rolle i svensk økonomi. I tillegg representerer stål og aluminium den tunge industrien i Europa, som står midt i diskusjonen om hvordan europeisk industri skal kunne bevares og omstilles i møte med det grønne skiftet.

– CBAM har møtt motstand fra flere hold. I min oppgave har jeg sett mest på industrien innenfor EU, altså aktører som allerede er en del av kvotesystemet. Denne vinklingen har vært relativt lite utforsket i litteraturen, men er svært relevant fordi det er disse aktørene som nå må tilpasse seg nye krav innenfor rammene av EUs klimavirkemidler.

Smutthull

Helena påpeker at selv om mange i industrien er positive til prinsippet bak CBAM, peker de på flere praktiske utfordringer og smutthull som må avklares så tidlig som mulig for at ordningen skal fungere etter hensikten.

– For det første skaper det såkalte ‘scrap-loophole’ bekymring fordi importert aluminium laget av skrap ikke regnes som CBAM-pliktig. Det betyr at utenlandske produsenter kan selge aluminium i EU uten å betale for utslipp, mens europeiske produsenter av primæraluminium må dekke sine karbonkostnader. Dette gir en konkurransefordel til importert aluminium, selv om produktene konkurrerer i de samme markedene.

– For det andre er det fortsatt uklart hvordan eksport skal håndteres. Når europeiske produsenter etter hvert mister sine gratiskvoter, vil de få høyere utslippskostnader for varer som også eksporteres. Samtidig gir ikke CBAM noen kompensasjon for utslipp knyttet til eksport, noe som gjør at europeiske aktører risikerer å tape i konkurransen internasjonalt.

– For det tredje opplever produsenter at CBAM ikke fanger opp indirekte utslipp, som strømforbruk. Dette rammer spesielt produsenter i land som Norge og Sverige, hvor industrien i stor grad bruker strøm med lavere utslipp. Disse aktørene får dermed ikke noe konkurransefortrinn for sine klimavennlige valg, og risikerer å stille svakere enn produsenter som opererer med høyere reelle utslipp, men lavere rapportert karboninnhold, forklarer Helena.

CBAM har også møtt kritikk fra utviklingsland og globale handelspartnere, særlig i sør. Her handler motstanden blant annet om rettferdighet i klimapolitikken, og bekymringer for at CBAM kan fungere som en handelsbarriere. Flere land har reist spørsmål i WTO og argumentert for at tiltaket rammer produsenter som har mindre historisk ansvar og færre ressurser til å omstille seg.

Helena understreker at samtidig er det viktig å understreke at CBAM fortsatt er et helt nytt virkemiddel. Regelverket er under utvikling, og innføringen skjer trinnvis og vil få full økonomisk effekt fra 2026 i EU og tidligst i 2027 i Norge.

– Mange aktører befinner seg i en vent-og-se-posisjon, og mye av motstanden handler om usikkerhet knyttet til hvordan ordningen faktisk vil fungere i praksis. CBAM er et ambisiøst og viktig forsøk på å styrke kvotehandelssystemet og kutte globale utslipp, men det vil kreve tett oppfølging og justering fremover.

Norge står utenfor EU, mens Sverige er medlem av EU. Har dette mye og si for hvordan stål- og aluminiumssektoren i de to landene blir omfattet av CBAM?

– Både ja og nei. Norge har nå vedtatt å innlemme CBAM gjennom EØS-avtalen, og skal dermed følge de samme reglene som EU-landene. Over tid vil norske og svenske aktører møte like krav, både når det gjelder rapportering og økonomisk innbetaling. Likevel finnes det noen viktige forskjeller i hvordan og når ordningen trer i kraft.

Siden Norge ikke vedtok regelverket samtidig som EU, kan full økonomisk effekt først innføres i 2027. EU-land starter allerede i 2026. Dette gir norske aktører noe mer forberedelsestid, men innebærer også en ekstra periode med usikkerhet om hvordan rapportering og tilpasning skal håndteres.

– I tillegg har Norge stått utenfor selve utformingen av regelverket. Som ikke-medlem har landet ikke hatt stemmerett i EUs institusjoner, og har derfor ikke kunnet påvirke detaljer som metodikk, avgrensninger eller implementeringsfrister. Dette kan ha betydning, særlig fordi CBAM fortsatt er under utvikling, og mange spørsmål fortsatt er åpne, sier Helena.

Fremover vil Norge følge samme system som Sverige, men fra en posisjon der man tar inn politikken gjennom EØS-avtalen.

– Sektorene i begge land har forholdt seg ganske likt til CBAM på overordnet nivå. Både i Norge og Sverige er aktørene i stor grad positive til målet med ordningen. De ser CBAM som et viktig grep for å styrke konkurranseevnen til lavutslippsindustrien i Europa, og som et verktøy som kan bidra til mer rettferdig konkurranse. Samtidig har det vært tydelig kritikk av enkelte deler av regelverket, særlig knyttet til ting som fortsatt er uavklart.

– Svenske aktører har generelt vært tidligere ute og mer proaktive i å forholde seg til CBAM, mener Helena. De har vært tett på prosessen, jobbet med å finne løsninger på praktiske problemer og gitt innspill til hvordan regelverket kan forbedres. I Norge har tonen vært noe annerledes. Her har industrien uttrykt frustrasjon over at myndighetene lenge var uklare om hvorvidt og hvordan Norge ville innlemme CBAM. Flere har etterlyst en tydeligere posisjon og sterkere støtte i forberedelsesfasen.

– Ellers er det påfallende hvor like utfordringer sektoren opplever i begge land. Det er stor usikkerhet knyttet til rapporteringskrav, indirekte utslipp, eksport og metodikk. Samtidig er det også en viss samstemthet på tvers: både i Norge og Sverige har industrien vist vilje til å samarbeide med myndigheter, bransjeorganisasjoner og EU-institusjoner for å påvirke og forbedre regelverket. Det finnes en felles forståelse av at CBAM kommer, og at det er viktig å være konstruktiv i møte med det.

Turbulens og kompleksitet

I oppgaven tok Helena utgangspunkt i turbulens som analysemåte for å forstå hvordan CBAM påvirker industrien og forvaltningen i Norge og Sverige. Turbulens, slik det er definert hos Ansell og Trondal, viser til situasjoner der styringsmiljøet preges av høy kompleksitet, uforutsigbarhet og ustabilitet.

– Jeg brukte dette rammeverket for å undersøke hvordan ulike aktører håndterer et regelverk som er i stadig utvikling og som griper inn i flere politikkområder samtidig.

–  Jeg hadde tre hypoteser. Den første var at selve regelverket ville oppleves som uforutsigbart, siden det fortsatt er under utforming og flere av de tekniske detaljene endres fortløpende. Den andre tok utgangspunkt i at CBAM virker sammen med andre klima- og industripolitiske tiltak, og at dette samspillet kunne skape friksjon i sektoren. Den tredje handlet om tidspress, og hvordan korte implementeringsfrister og løpende justeringer utfordrer evnen til å planlegge og tilpasse seg.

–  I tillegg hadde jeg en fjerde hypotese: at turbulensen ville være mer uttalt i Norge enn i Sverige, fordi Norge ikke er medlem av EU. Jeg antok at dette kunne føre til større usikkerhet, både fordi Norge ikke har vært med på å utforme regelverket, og fordi implementeringen skjer på armlengdes avstand fra EU-institusjonene.

– Dette spørsmålet er også viktig i en bredere faglig diskusjon om hvordan EØS-land håndterer hurtig utviklende EU-regulering, særlig på klimaområdet der tempoet og kompleksiteten er høy, forklarer Helena.

Avklaringer trengs

Analysen viste at systemet fortsatt trenger avklaringer og tetting av smutthull.

– Først og fremst ble jeg slått av hvor mye turbulens som oppstår allerede i selve regelverket. Jeg hadde forventet noe kompleksitet, men det var mer uferdig enn antatt. Systemet er teknisk krevende, fulle av detaljer som fortsatt mangler avklaringer, og preget av smutthull som skaper reelle utfordringer for sektorene. Det ble tydelig at CBAM fortsatt trenger å utvikle løsninger før det kan fungere godt i praksis.

Helena ble også overrasket over forskjellene mellom Norge og Sverige. – Jeg hadde forventet at Norges ikke-medlemskap i EU skulle forklare mest, men det viste seg at det ikke er så enkelt. Forvaltningen i Norge har høy kapasitet, og mange av rammebetingelsene ligner på Sveriges. Det som i større grad skiller, er hvor høyt EU-saker prioriteres politisk.

– I Sverige er CBAM koblet tydeligere til klimapolitikken og den grønne industrisatsingen. I Norge har det kommet senere på dagsordenen, og CBAM illustrerer hvordan EU-reguleringer fortsatt preges av politisering og lav prioritet, selv når de har store konsekvenser for norsk industri.

– På den positive siden var det også overraskende å se hvor samlet industrien er i begge land. Mange er kritiske til deler av regelverket, men samtidig finnes det en tydelig vilje til å få CBAM til å fungere. Flere aktører ser på det som et nødvendig virkemiddel for å styrke konkurransekraften til lavutslippsproduksjon i Europa, avslutter Helena.

Her kan du lese hele masteroppgaven: Governing Carbon at the Border: The Turbulence of Implementing the EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism A Comparative Study of the Aluminium and Steel Sectors in Norway and Sweden.

Helena fikk et stipend fra prosjektet DEAL, som ledes av Merethe Dotterud Leiren ved CICERO.