Klimastrategene i Brasil, India og Kina

Brasil, India og Kina står for til sammen over 35 prosent av verdens klimagassutslipp. De tre landene defineres som utviklingsland i FNs klimaforhandlinger, og har tidligere vært blant de sterkeste motstanderne mot at utviklingsland skal forpliktes til utslippskutt.

Likevel skjedde det store endringer i klimapolitikken i disse landene fra inngangen til det nye årtusenet til 2015. Alle tre landene vedtok nasjonal klimapolitikk og utslippsmål mellom 2007 og 2009, før klimatoppmøtet i København. I en ny studie sammenligner vi utviklingen av klimapolitikk i Brasil, India og Kina mellom 2000 og 2015, med spesielt fokus på innflytelsen til klimakoalisjoner i de tre landene.

Koalisjoner som drivkraft

Hvordan skjedde forandringene i klimapolitikken?

En vanlig antagelse i statsvitenskap er at politikk ikke bare oppstår, den drives av noe. At noen etterspør en politikkendring antas å være en forutsetning for at endringen skal komme på agendaen, og (kanskje) bli vedtatt.

Én måte å organisere slik etterspørsel på, er gjennom å danne koalisjoner for å påvirke politikkutviklingen. Koalisjoner jobber med utgangspunkt i felles forståelse av politikkområdet, og felles syn på hvilke politiske virkemidler som best vil fremme deres politiske mål på området.

Brasil, India og Kina er veldig ulike land på mange måter. Forskjeller i landenes politiske systemer, som beslutningsregler, stat-marked relasjoner, og politisk kultur har innflytelse på klimakoalisjonenes mulighet til å påvirke politikken. Forskjeller i landenes materielle betingelser for klimapolitikk, som energikilder, utslippskilder, og teknologisk og økonomisk utvikling, spiller også en rolle for hvordan koalisjonene kan påvirke. Vi ser også at utviklingen i internasjonal klimapolitikk, som FNs klimaforhandlinger, har innvirkning på de nasjonale politikkprosessene.

Likevel: I alle de tre landene finner vi at koalisjoner bestående av miljøorganisasjoner, klimaforskere, miljøbyråkrater, og i noen tilfeller næringslivsaktører og politikere, var viktige for å sette klima på den politiske agendaen fra 2000 og utover.

Brasil

I Brasil møtte klimakoalisjonen motstand fra andre koalisjoner, både fra jordbrukskoalisjonen på politikk for å få ned avskogingen, og fra energikoalisjonen for kutt i utslippene fra energisektoren. Presidentvalgseieren til Lula da Silva i 2002, og innsettelsen av Marina Silva som miljøminister, var avgjørende for at den brasilianske klimakoalisjonen fikk innflytelse.

Det var spesielt den høye faglige troverdigheten til klimakoalisjonens publikasjoner om sammenhengen mellom avskoging og klimaendringer som gjorde at flere aktører i brasiliansk politikk åpnet for å øke innsatsen mot avskoging. Klimakoalisjonen hadde imidlertid lite innflytelse på energipolitikken, der de faglige anbefalingene var mine entydige, og sektorinteressene er spesielt sterke og integrerte i beslutningsprosessene.

Etter at jordbrukskoalisjonen stryket sin rolle i Kongressen i 2010 mistet klimakoalisjonen mye innflytelse også på avskogingspolitikken.

India

I India er klimakoalisjonen mer opptatt av å skille mellom nasjonal og internasjonal klimapolitikk enn det klimakoalisjonene i de andre to landene er. I India var IPCC-rapporten som kom i 2007 viktig for klimakoalisjonens mulighet til å påvirke politikken.

Klimakoalisjonen knyttet klimapolitiske virkemidler til andre politiske mål, sånn at reduksjonen av klimagassutslipp ble en ekstra gevinst av politikk som allerede var vedtatt. Energitilgang, fattigdomsreduksjon og vannsikkerhet er eksempler på slik vinn-vinn-politikk.

Etter at den nasjonale klimahandlingsplanen ble vedtatt i 2008, har imidlertid konkretiseringen og iverksettingen av klimapolitikken blitt veldig fragmentert, og klimakoalisjonen er nå mest involvert i de delene av politikken som går på tilpasning til klimaendringene. Klimagassutslippene har likevel økt mindre enn forventet i India, og landet har stor økning i sol- og vindkraft.

Kina

I Kina ble klimakoalisjonen til etter at myndighetene oppfordret forskere til å forske mer på klimaendringene og hvilke konsekvenser de vil få for Kina. Forskerne samarbeidet etter hvert mer med NGOer, og flere forskere var med i Kinas offisielle delegasjon til klimaforhandlingene, eller ble hentet inn som klimaeksperter i utviklingen av de nasjonale klimaprogrammene.

Klimakoalisjonen hadde gjennom disse offisielle oppdragene gode muligheter til å påvirke politikken, noe som også gjenspeiles i at deres forslag til konkrete virkemidler flere ganger ble vedtatt. Koalisjonen er imidlertid avhengig av å opprettholde et godt samarbeid med myndighetene for å bevare sin innflytelse. Vi ser ikke mye åpen, krass kritikk.

Klimaforhandlingene har vært viktige for å holde klima på den politiske agendaen i Kina, og innenriks har det blitt gradvis mer fokus på klimaaspektene på mange politikkområder.

Konfrontasjon, samarbeid og utfylling

Når vi sammenligner landene ser vi at klimapolitikk som kan knyttes opp mot andre politiske mål, har større muligheter for å bli gjennomført og overleve ulike svingninger i den politiske og økonomiske situasjonen.

Eksempler på klimapolitiske vinn-vinn-løsninger er reduksjon av helseskadelig luftforurensning, økt energisikkerhet, bevare biodiversitet, bedre kollektivtrafikk og nye arbeidsplasser.

Klimakoalisjonene lykkes derfor best med sin strategi for påvirkning når de klarer å knytte sin foretrukne klimapolitikk til andre politiske mål. Vi ser også at de politiske systemene og den politiske kulturen i de tre landene legger føringer på hvordan klimakoalisjonene best kan jobbe for å få innflytelse.

I Brasil har klimakoalisjonen fått innflytelse gjennom en konfronterende strategi, i Kina har en samarbeidende strategi vært viktig, mens i India har koalisjonen fått en utfyllende rolle i klimapolitikkprosessen.

Referanser

• Aamodt, S., og Stensdal, I. (2017). "Seizing policy windows: Policy Influence of climate advocacy coalitions in Brazil, China, and India, 2000–2015", i Global Environmental Change, 46, s. 114-125.